Dieses Blatt stellt die Geschichte der Gemeinsamen Europäischen Agrarpolitik [GAP] dar, indem es auf einer Zeitachse die verschiedenen Reformen dieser Politik von ihren Anfängen bis heute zusammenfasst. Außerdem wird die Entwicklung der rechtlichen und finanziellen Instrumente behandelt, mit denen sie sich ausgestattet hat, um die Landwirtschaft und den ländlichen Raum in den verschiedenen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union [EU] zu betreuen.
Die GAP, die ursprünglich entwickelt wurde, um die Ernährungssouveränität der Europäischen Union zu gewährleisten, hat sich im Zuge der Erweiterung der Union, der gesellschaftlichen Erwartungen und des wirtschaftlichen Umfelds weiterentwickelt, um heute zahlreichen Herausforderungen, insbesondere im Umweltbereich, gerecht zu werden
Die „Europäische Wirtschaftsgemeinschaft“ (EWG), die 1957 durch den Vertrag von Rom gegründet wurde, führte als erste Gemeinschaftspolitik die Landwirtschaftspolitik ein: die Gemeinsame Agrarpolitik [GAP]. Sie trat am 30. Juli 1962 in Kraft und konkretisierte das Bestreben der sechs Gründerstaaten (Deutschland, Frankreich, Italien, Belgien, Luxemburg und die Niederlande), ihre Mittel zusammenzulegen, um Europa zu ernähren und seine Souveränität und Selbstversorgung mit Nahrungsmitteln nach den Zerstörungen des Krieges zu gewährleisten.
Ihre anfänglichen Ziele sind:
- Steigerung der Produktivität der Landwirtschaft;
- Sicherung eines angemessenen Lebensstandards für die Landbevölkerung;
- Stabilisierung der Märkte;
- Garantieren der Versorgungssicherheit;
- Sicherstellung vernünftiger Verbraucherpreise.
Ursprünglich beruhte die GAP auf Preiskontrollen und Subventionen, um die Landwirtschaft zu entwickeln und zu modernisieren, wobei die Grundsätze der Einheitlichkeit des Marktes, der finanziellen Solidarität und der Gemeinschaftspräferenz beachtet wurden.
Die Ausrichtung der GAP durch den Vertrag von Rom war produktivistisch und protektionistisch. Es galt schließlich, die landwirtschaftliche Produktion der Staaten zu steigern und gleichzeitig diese Gemeinschaft innerhalb derselben „Grenze“ autark zu machen. Dabei ging es über die Solidarität zwischen den Staaten hinaus um die Modernisierung eines Agrarsektors, der in den einzelnen Ländern noch sehr unterschiedlich war.
Die GAP ist eine der Grundlagen für den Aufbau der EU. Sie wurde durch eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte [GMO] eingeführt, die gemeinsame Wettbewerbsregeln und eine obligatorische Koordinierung der verschiedenen nationalen Organisationen beinhaltet.
Infolge der schrittweisen Erweiterung der EU, der wirtschaftlichen Entwicklung und der gesellschaftlichen Erwartungen war die GAP Gegenstand aufeinanderfolgender Reformen, die aus Kompromissen zwischen den verschiedenen Mitgliedsstaaten resultierten.
- Nachdem die GAP die Gefahr von Knappheit beseitigt hat, führt sie zu einer Steigerung der Produktivität der landwirtschaftlichen Betriebe und zu einem Angebot, das die Binnennachfrage übersteigt
Die GAP ermöglichte die Modernisierung der europäischen Landwirtschaft. Die Produktivität der europäischen Betriebe hat sich rasant entwickelt, sodass das Angebot schließlich die Nachfrage übertraf. 1984 wurden verschiedene Maßnahmen ergriffen, um dieses Angebot zu regulieren und das Produktionsniveau an die Bedürfnisse des Marktes anzupassen: die Einführung von Produktionsquoten, insbesondere im Milch- und Zuckersektor, begleitet von einer Politik der Senkung der Stützungspreise.
- Die GAP geht von garantierten Preisen zu Direkthilfen über
Das Jahr 1986 war gekennzeichnet durch die Einbeziehung der Landwirtschaft in die internationalen Handelsverhandlungen („Uruguay-Runde“), die auf eine weitere Liberalisierung der Weltmärkte abzielten. Bei diesen Agrarverhandlungen ging es vor allem um interne Stützungsmaßnahmen für die Landwirtschaft, Ausfuhrbeihilfen und den Marktzugang.
Die Uruguay-Runde ist die letzte (und wichtigste) der internationalen Verhandlungsrunden im Rahmen des GATT (General Agreement on Tariffs and Trade). Sie mündete 1994 in den Abkommen von Marrakesch und 1995 in der Gründung der Welthandelsorganisation (WTO), die das GATT als internationale Organisation ablöste. Am Ende nahmen 123 Länder teil und verhandelten über alle Austauschbereiche.
Die Agrarverhandlungen im Rahmen der „Uruguay-Runde“ stocken und die Missstände in der GAP werden aufgedeckt. Sie führen dazu, dass die Europäische Kommission 1992 die erste umfassende Reform der GAP vorschlägt, die sogenannte „Mac-Sharry-Reform“, benannt nach dem damaligen EU-Agrarkommissar, auf der die heutige GAP beruht.
Mit dieser Reform geht die GAP schrittweise von der Marktstützung zur Erzeugerbeihilfe über. Das verfolgte Ziel ist es, niedrigere Preise für Agrarprodukte zu erreichen, um sie auf den Binnen- und Außenmärkten wettbewerbsfähiger zu machen. Diese Senkung wird durch „Ausgleichsbeträge“ aufgefangen, d. h. Prämien, die nicht mehr an die produzierte Menge, sondern an die Produktionsfläche gekoppelt sind. Diese Prämien sind je nach Kultur unterschiedlich und basieren auf Standarderträgen, die für jede landwirtschaftliche Region festgelegt werden. Während dieser Reform wurden die Landwirte mit der Einführung der ersten Agrarumweltmaßnahmen [AUM] auch dazu ermutigt, umweltfreundlicher zu handeln. Um die Produktion zu regulieren, wird außerdem eine Brachflächenpflicht eingeführt, mit der die Anbaufläche reduziert werden soll. Diese Reform fiel mit dem Erdgipfel von Rio 1992 zusammen, auf dem das Prinzip der nachhaltigen Entwicklung eingeführt wurde.
1999 wurde mit der „Agenda 2000“ ein weiterer Schritt zur Ergänzung der Reform von 1992 unternommen. Die GAP erweitert ihren Aktionsradius und berücksichtigt die Erhaltung der Umwelt sowie die ländliche Entwicklung. Die Beihilfen werden zunehmend von der Produktion abgekoppelt. Die internen Preise gleichen sich nämlich stärker an die Weltmarktpreise an und die Einkommensverluste der Erzeuger werden durch Direktbeihilfen ausgeglichen. Diese Reform soll auf den Beitritt von zehn neuen Mitgliedsstaaten im Jahr 2004 vorbereiten und die GAP mit den WTO-Regeln in Einklang bringen.
Die Vereinbarungen von Luxemburg im Jahr 2003 (Fischler-Reform, benannt nach dem damaligen EU-Agrarkommissar oder Mid Term Review), führt das Prinzip der Entkopplung der Beihilfen in die GAP ein, d. h. die europäischen Beihilfen hängen nicht mehr von der produzierten Menge oder der Art dessen, was produziert wird, ab. Diese entkoppelten Beihilfen werden nun in eine „einheitliche Betriebsprämie“ umgewandelt, die sich auf die Einkommensstabilität konzentriert. Einige Beihilfen blieben jedoch weiterhin an die Produktion gekoppelt, um den Herausforderungen bestimmter Sektoren Rechnung zu tragen und ihre Wettbewerbsfähigkeit und Nachhaltigkeit zu verbessern. Der Begriff „Cross Compliance“ taucht auf: Entkoppelte Beihilfen werden unter der Bedingung gezahlt, dass der Landwirt die gute landwirtschaftliche und ökologische Praxis sowie den Tierschutz einhält. Bei dieser Reform wird auch das Ende der Milchquoten geplant.
- Europa stellt sich künftigen Herausforderungen und stabilisiert die GAP
Die landwirtschaftliche Bevölkerung der EU verdoppelt sich nach den Erweiterungen von 2004 und 2007 um zwölf neue Länder. Inzwischen umfasst sie 27 Mitgliedstaaten und mehr als 500 Millionen Bürger. Dadurch verändert sich die landwirtschaftliche und ländliche Landschaft in der gesamten Union.
2008 fordert die EU-Agrarkommissarin Mariann Fischer Boel einen „Gesundheitscheck“ der GAP. Diese neue Etappe bringt, aufbauend auf der Reform von 2003, Änderungen mit sich, die für den Zeitraum 2009-2013 als notwendig erachtet werden: die Abschaffung der obligatorischen Flächenstilllegung, die schrittweise Erhöhung der Milchquoten um 1 % pro Jahr bis zu ihrem programmierten Auslaufen im Jahr 2015 und die vollständige Entkopplung der Beihilfen (mit Ausnahmen) ab 2010. Es handelt sich um einen wichtigen Schritt zur Rationalisierung der GAP, der von einer Politik des Risikomanagements und der Unterstützung der schwächsten Sektoren begleitet wird. Dieser Gesundheitscheck soll die Entkopplung der Beihilfen durch ihre Einbeziehung in eine Betriebsprämienregelung für landwirtschaftliche Betriebe abschließen, Mittel aus der ersten Säule teilweise in die ländliche Entwicklung umleiten und die Regeln für öffentliche Interventionen und Angebotskontrollen flexibler gestalten, um die Fähigkeit der Landwirte zu fördern, auf Marktsignale zu reagieren.
Die im Rahmen der Programmplanung 2014-2020 ausgearbeitete GAP soll die Wettbewerbsfähigkeit des Agrarsektors stärken, eine nachhaltige Landwirtschaft und Innovation fördern, Beschäftigung und Wachstum in ländlichen Gebieten unterstützen und die finanzielle Unterstützung auf eine produktive Landnutzung ausrichten. Diese GAP geht insbesondere in Richtung einer ausgewogeneren Verteilung der Beihilfen zwischen Mitgliedstaaten, Regionen und Landwirten. Sie führt ebenfalls Vergrünungsmaßnahmen und Instrumente ein, um die Organisation des Sektors zu stärken. Außerdem wurden spezielle Beihilfen für junge Landwirte eingeführt.
Die 2017 eingeführte sogenannte „Omnibus-Reform“ umfasst eine Reihe von Anpassungen zur Vereinfachung der Umsetzung der GAP. In Bezug auf die Gewährung von Direktbeihilfen wurden einige Aspekte der Vergrünung vereinfacht. Auf der Ebene der Verordnung über die ländliche Entwicklung wurden einige Schwellenwerte gesenkt und die Beihilfesätze erhöht, um Risikomanagementmaßnahmen attraktiver zu machen. Darüber hinaus haben Änderungen der Verordnung über die gemeinsame Marktorganisation dazu geführt, dass die Vorrechte der Erzeugerorganisationen auf alle Sektoren ausgeweitet wurden, um die Position der Landwirte in der Lieferkette zu stärken.
- Die Modalitäten der GAP für die Zeit nach 2020 werden angenommen
Der Prozess zur Verabschiedung der GAP Post 2020 beginnt 2018 mit dem ursprünglichen Vorschlag der Europäischen Kommission. Dieser Vorschlag berücksichtigt die neuen Herausforderungen, insbesondere Klima- und Umweltfragen, wie sie im Pariser Klimaabkommen von 2015 festgelegt wurden. Sie erfährt einige Änderungen aufgrund des Brexit, der am 31. Januar 2020 wirksam wird und zu einer Kürzung des GAP-Budgets um 3 Milliarden Euro pro Jahr führt. Diese neue GAP basiert auch auf der Strategie „Vom Bauernhof auf den Tisch“, die im Mai 2020 von der Europäischen Kommission als Schlüsselinitiative des Green Deal für Europa vorgestellt wurde. Indem sie zu den Bemühungen beiträgt, bis 2050 klimaneutral zu werden, soll sie das derzeitige Lebensmittelsystem der EU in Richtung eines nachhaltigeren Modells weiterentwickeln. Im Oktober 2020 begannen der Rat und das Europäische Parlament monatelange Verhandlungen, die im Juni 2021 zu einer politischen Einigung führen. Im Dezember 2021 erhält das Abkommen die formelle Zustimmung des Europäischen Rates. Die neue GAP ist auf dem Vormarsch!
- Die GAP 2023-2027 ist gestartet!
Da sich die Endfassung der Reform 2021 - 2027 insbesondere aufgrund der Covid-19-Krise und des Brexit verzögert hat, tritt sie schließlich am 1. Januar 2023 in Kraft. Die Jahre 2021 und 2022 werden durch Übergangsmaßnahmen der GAP-Programmierung 2014-2020 innerhalb des mehrjährigen Finanzrahmens 2021-2027 abgedeckt.
Die Maßnahmen der GAP 2021 - 2027 sind im Großen und Ganzen eine Fortsetzung der letzten Reformen, auch wenn es einige Neuerungen gibt:
- Die Cross-Compliance-Regelung für den Erhalt von Direktzahlungen wird intensiviert. Die Anforderungen werden im Hinblick auf den „guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand“ [GLÖZ] verschärft, und umwelt- und tierschutzfreundliche Bewirtschaftungsmethoden sind verpflichtend. Andere Praktiken, die zuvor in der grünen Zahlung enthalten und freiwillig waren, werden zur Pflicht.
- Die Öko-Regelungen werden eingeführt. Hierbei handelt es sich um Beihilfen, die auf jährlichen Verpflichtungen beruhen und bestimmte umwelt- und tierschutzfreundliche Praktiken fördern. Während die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, Öko-Regelungen einzuführen und sie ihren Landwirten anzubieten, ist die Umsetzung in den Betrieben fakultativ ;
- Die Konvergenz der Beihilfen zwischen und innerhalb der Mitgliedstaaten gewinnt an Bedeutung. Die Werte der Ansprüche auf Basisprämie (ABP) müssen sich dem Durchschnitt des Gebiets annähern;
- Die umverteilende Einkommensstützung, deren Einführung in jedem Mitgliedstaat verpflichtend ist, soll kleine und mittlere Betriebe unterstützen, die im Durchschnitt ein niedrigeres landwirtschaftliches Einkommen pro Familienarbeitskräfteeinheit haben. Diese Beihilfe ist die Fortsetzung der „Umverteilungsprämie“, die unter der GAP 2014-2020 eingeführt wurde. Sie erfolgt in Form einer jährlichen entkoppelten Zahlung pro Hektar, unabhängig von der Anzahl der Ansprüche auf Basisprämie, die der Betrieb besitzt. Nur die ersten 30 Hektar beihilfefähige Fläche kommen für diese Beihilfe in Frage;
- Das Subsidiaritätsprinzip, der Spielraum, der den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der GAP gelassen wird, nimmt zu. Diese sind nun zur Erstellung von Nationalen Strategieplänen [NSP] verpflichtet, um die GAP-Maßnahmen in ihrem Gebiet umzusetzen und den spezifischen sozioökonomischen Bedürfnissen gerecht zu werden. Die GAP wird daher zwischen den Mitgliedstaaten immer weniger gemeinsam.
Im Hinblick auf dieses Subsidiaritätsprinzip, das mit der jüngsten GAP-Reform an Bedeutung gewinnt, stellt der belgische Fall eine Ausnahme dar, da sowohl die wallonische Region als auch die flämische Region einen eigenen Strategieplan erstellen. Im Juli 2001 wurde die Mehrheit der landwirtschaftlichen Angelegenheiten in Belgien in regionale Zuständigkeit überführt, mit Ausnahme der Bereiche Tierschutz, Fonds für Agrarkatastrophen und das belgische Interventions- und Rückerstattungsbüro [BIRB], die bis zur sechsten Staatsreform (2012-2014) in föderaler Hand bleiben. Andere mit dem Agrarsektor zusammenhängende Angelegenheiten wie die Sicherheit der Lebensmittelkette, Wirtschaft und Gesundheit fallen derzeit noch in die Zuständigkeit der föderalen Regierung.
Folglich hat seit der Reform von 2003 jede der belgischen Regionen eine gewisse Freiheit bei der Einführung und Umsetzung der GAP, jedoch immer innerhalb der Grenzen der auf europäischer Ebene getroffenen Entscheidungen. Im Rahmen dieser Reform hat die Wallonie daher ihren eigenen regionalen Strategieplan erstellt, der ihrer Agrarlandschaft und ihren sozioökonomischen Besonderheiten entspricht.
Belgien bleibt jedoch als Mitgliedsstaat der einzige Ansprechpartner für Europa im Entscheidungsprozess. Die Regionen stimmen ihre Vorschläge zur Umsetzung ihres regionalen Strategieplans in einem auf föderaler Ebene eingerichteten Konzertierungsausschuss ab, um einen gemeinsamen Standpunkt festzulegen, der gegenüber den eur
Um die GAP wirksam umzusetzen, hat sich die EU einen ehrgeizigen Haushalt und eine strenge Finanzdisziplin verordnet
- Aufteilung des gemeinsamen EAGFL-Fonds in zwei getrennte Fonds EGFL und ELER
Ursprünglich im Jahr 1962 wurde die GAP um einen einzigen Fonds herum aufgebaut: den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft [EAGFL]. 1964 wurde dieser Fonds in zwei Abteilungen aufgeteilt: die Abteilung „Garantie“, die die Agrarmärkte stützen sollte, und die Abteilung „Ausrichtung“, die zur Entwicklung des ländlichen Raums beitragen sollte.
2007 wurde der EAGFL in zwei separate Fonds aufgeteilt, nämlich den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft [EGFL] und den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums [ELER]. Der EGFL finanziert insbesondere die Ausgaben für die gemeinsame Marktorganisation und die Direktzahlungen an landwirtschaftliche Betriebe. Der ELER kofinanziert mit den Mitgliedsstaaten die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit des Agrarsektors, die Agrarumweltmaßnahmen und fördert die Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft.
Als einzige integrierte sektorale Politik der EU verfügt die GAP über ein Budget, das den ihr zugewiesenen ehrgeizigen Zielen gerecht wird. Als Gemeinschaftspolitik wird die GAP aus dem Jahreshaushalt der EU finanziert. Vor fünfzig Jahren stellte die GAP den größten Ausgabenposten im EU-Haushalt dar (72 % des Haushalts im Jahr 1984). 2019 belaufen sich die kumulierten Ausgaben für die Landwirtschaft auf 35 %, was etwa 55 Milliarden Euro pro Jahr entspricht. Im Jahr 2020 führten die von Europa eingeführten Maßnahmen zur Bekämpfung der wirtschaftlichen Auswirkungen der Covid-19-Krise dazu, dass das GAP-Budget innerhalb des EU-Budgets „verwässerte“ wurde. In absoluten Zahlen bleibt das GAP-Budget für 2020 in der Nähe des Vorjahres, aber sein relativer Anteil am Gesamtbudget fällt auf 25 %.
Die aufeinanderfolgenden Reformen führen zu einer unterschiedlichen Zuweisung der Haushaltsmittel. Während 1995 nur 6 % der europäischen GAP-Ausgaben auf die ländliche Entwicklung ausgerichtet waren, beträgt das Budget für diese Maßnahmen im Jahr 2020 fast 14 %. Das Budget für Direktzahlungen, auch wenn es immer das größte war, stieg von 25 % auf fast 40 %. Die in den Neunzigerjahren noch weit verbreiteten Exportsubventionen hingegen werden als Folge der Uruguay-Runde schließlich abgeschafft. Auch die Marktstützungsmaßnahmen sind stark zurückgegangen und machen 2020 nur noch etwas mehr als 2,5 % aus.
- Für den Zeitraum 2021–2027 wird ein neuer mehrjähriger Finanzrahmen genehmigt
Nach der Genehmigung des mehrjährigen Finanzrahmens 2021-2027 und der europäischen Haushaltsvereinbarung wird den Empfängern der GAP ab dem 1. Januar 2021 ein Finanzrahmen von 378,5323 Milliarden Euro (zu laufenden Preisen) zur Verfügung gestellt. Die Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung der GAP profitieren von den zusätzlichen Mitteln aus dem Programm „Next Generation EU“ (NGEU) zur Finanzierung der wirtschaftlichen und sozialen Erholung nach der Covid-19-Krise (8070,5 Mio. EUR), wodurch die Gesamtmittelausstattung für die GAP im Zeitraum 2021-2027 auf 386,60 Milliarden Euro ansteigt.
- Ein stetig schrumpfender Haushalt
Der relative Anteil der Agrarausgaben am EU-Haushalt nimmt seit mehreren Jahren kontinuierlich ab. Während die GAP Anfang der 1980er Jahre noch 66 % des gesamten EU-Haushalts ausmachte, beträgt ihr Anteil bei der Programmplanung 2014-2020 nur noch 37,8 % und im Zeitraum 2021-2027 nur noch 31 %.
Seit 1992, als die GAP zum ersten Mal umfassend reformiert wurde und die Unterstützung durch Direktbeihilfen eingeführt wurde, sind die Agrarausgaben real stabil geblieben, mit Ausnahme der Jahre 1996 und 1997 (aufgrund des Rinderwahnsinns und des Beitritts von drei neuen Mitgliedsstaaten).
Die Haushaltskosten der GAP im Verhältnis zum Bruttonationaleinkommen (BNE) der Union sind von 0,54 % im Jahr 1990 auf 0,32 % pro Jahr für den Zeitraum 2021–2027 gesunken.